Гражданство мечты

Кризис, безработица, санкции и антисанкции – основные тренды российских новостей последних двух лет. Но есть и хорошие новости. Гражданство России вошло в категорию высокого качества, согласно опубликованному 2 июня индексу качества мировых гражданств от компании «Henley&Partners и Димитрий Коченов» (Quality of Nationality Index, QNI). Правда, в общем рейтинге стран Россия на 60‑м месте (из 161‑го) – гражданам РФ живется так же хорошо, как гражданам Китая и Катара. А среди стран СНГ российское гражданство на первом месте. И в этом смысле Россия стала ключевой страной, от политики которой зависит положение в рейтинге ее соседей и партнеров. С одной стороны, Таможенный и Евразийский экономический союзы создали предпосылки для интеграции в регионе, с другой – качество гражданств стран СНГ упало с введением ограничительных мер для пребывания иностранцев в РФ.

Лучше всех в мире, согласно индексу QNI, живется людям с паспортом ФРГ, хуже всех – c паспортами Демократической Республики Конго. Критериев, определяющих качество гражданства, исследователи выделили много: это и внешние факторы (свобода путешествовать за границей, длительное время проживать там), и внутренние (уровень развития экономики, общественный порядок, качество жизни). «Профиль» постарался разобраться, с каким паспортом живется сегодня лучше или хуже и почему.

Как оценить гражданство

Представленный Henley&Partners индекс качества гражданств QNI в столь глобальном масштабе делается впервые. Эксперты проанализировали 182 гражданства в период с 2011 по 2015 год.

Индекс оценивается в процентах от 0 до 100 по нескольким категориям, которые объединены в две группы: внутренние и внешние факторы. Семь стран в исследование не вошли из-за отсутствия достаточных данных. Это Северная Корея, Маршалловы острова, Науру, Сомали, Южный Судан, Тувалу и Ватикан. Еще семь исключили, так как они не входят в исследования Глобального индекса миролюбия (GPI) Института экономики и мира (Фиджи, Кирибати, Федеративные штаты Микронезии, Независимое государство Самоа, Соломоновы острова, Тонга, Вануату).

«Выбирая критерии, мы хотели отразить разницу между гражданством и государством, потому что все индексы, которые сейчас существуют, – это индексы государств, – говорит один из его авторов, завкафедрой Конституционного права ЕС в университете Гронингена в Нидерландах Димитрий Коченов. – В современном мире все большее число активных людей живет не в одной стране или живет не обязательно в том государстве, которое выдало паспорт». Эксперт отмечает, что «не существует прямой корреляции между мощью государства и качеством его гражданства». «Гражданство играет важную роль в определении наших возможностей и реализации желаний, и индекс гражданств мира впервые позволяет проанализировать эту зависимость объективно», – говорит он.

Внутренних факторов три. Это развитие человеческого потенциала (15% от общего показателя QNI), которое включает в себя такие параметры, как уровень здравоохранения, образования, качество жизни. Второй – масштаб экономики (15%), оцениваемый по данным МВФ и Всемирного банка. В частности, определяется доля ВВП страны в мировом ВВП по паритету покупательной способности. Третий – общественный порядок и стабильность (10%), который формируется на основе данных ежегодного GPI.

Внешних факторов – четыре. По первому – возможности проживать за границей, количеству таких стран (15%) – исследование проводится впервые, и аналогов его не существует. Данные по этой категории, по словам авторов QNI, проводились экспертами «на основе масштабных исследований правовой литературы и консультаций с международными экспертами». Такая возможность экспертами признается при соблюдении двух условий: если взрослый гражданин может работать или жить в другой стране 360 дней без необходимости получения визы и если разрешение на работу в этой стране не требуется или дается автоматически. Второй внешний фактор – значимость стран, в которых можно проживать (15%). Например, граждане России, отмечают исследователи, могут путешествовать в 100 стран, но те из них, которые согласно рейтингу QNI, считаются самыми качественными (а это страны ЕС, Северной Америки, Австралия, Япония), требуют виз для пересечения своих границ. В то же время граждане Молдавии могут выезжать в 89 стран, но зоной свободного посещения для них с недавних пор стала и Шенгенская. Третий фактор – собственно безвизовый режим (15%), рейтинг стран мира по свободе въезда в другие страны без визы. Он составлялся экспертами Henley&Partners в сотрудничестве с Международной ассоциацией воздушного транспорта (IATA), обладательницей, как заявлено, самой большой в мире базы туристической информации. Четвертый – значимость стран с безвизовым доступом (15%). В этой категории страны, которые можно посещать свободно, оцениваются 50/50 по масштабам экономики и показателю развития человеческого потенциала.

«Индекс позволяет избежать упрощений, от которых страдают другие рейтинги, приравнивающие безвизовый въезд в США к безвизовому въезду, скажем, в Кирибати, – объясняет сложность подбора критериев Коченов. – Безусловно, возможность путешествовать без виз и разрешений на Кирибати прекрасна, тогда как потенциал возможностей безвизового въезда в США гораздо шире». Безвизовый въезд при совершении коротких поездок – «это лишь половина истории». «Намного важнее право на безвизовое проживание и трудоустройство за границей без формальностей, – подчеркивает эксперт. – Индекс берет во внимание этот аспект и оценивает количество и качество стран, позволяющих обладателю конкретного гражданства проживать и работать без виз».

В итоге все страны по качеству своего гражданства были разделены на четыре категории. В первую, с очень высоким качеством (выше 50%), вошли 42 гражданства. Просто высокое качество, в пределах от 35% до 49,9%, получили 30 гражданств. Самую большую категорию составили гражданства среднего качества, в пределах от 20,0% до 34,9%. Таких насчитывается 93. В четвертой категории – гражданства низкого качества, которых насчитывается 21, – показатели их QNI ниже 20,0%.

Поскольку подобный рейтинг был сделан впервые, пока трудно сказать, возьмут ли это глобальное исследование на вооружение государства для регулирования собственной внешней и внутренней политики или станут ли им пользоваться авторитетные правительственные и неправительственные организации. «Но важно учитывать, что авторы индекса (компания Henley &Partners и Димитрий Коченов) являются признанными экспертами и советниками правительств различных государств и международных организаций. В этой связи не исключено, что интерес будет высоким», – сказал «Профилю» Коченов. Тем не менее исследование любопытно само по себе: кому и где живется лучше?

Лучшие из лучших

Лучшими, с гражданством очень высокого качества, стали страны Европы, занявшие в рейтинге QNI первые 27 мест. Первой оказалась Германия с качеством гражданства 83,1%, второе – у Дании (83,0%), далее идут Финляндия (82%), Норвегия (81,7%), Швеция и Исландия (по 81,6%), Ирландия и Австрия (по 81,0%). В десятку лучших вошли также Франция (80,9%), Швейцария (80,7%), Нидерланды (80,3%) и Бельгия (80,2%).

«Лучше владеть таким гражданством, которое позволяет жить и работать во многих странах», – считает председатель группы компаний Henley&Partners, специалист по юридическим аспектам иммиграции и гражданства Кристиан Келин. Он приводит в пример Нидерланды, граждане которых могут без формальностей жить и работать во всех странах ЕС, а также в не присоединившихся полностью Норвегии, Исландии и Швейцарии. Конечно, высокое качество гражданства стран Европы объясняется и членством многих из них в ЕС, у которого де-факто свое собственное гражданство. «Граждане ЕС наслаждаются множеством прав, включая право на проживание, работу без какой-либо дискриминации на территории Союза, – говорит Коченов. – Это также и некоторые политические права, включая выборы в Европейский парламент и муниципальные выборы. В качестве самой крупной экономики мира, предоставляющей очень высокий уровень человеческого потенциала, ЕС имеет все основания считаться местом с лучшим гражданством мира. И именно таковым он и является».

Однако есть и в благополучной Европе белое пятно. Называется оно «неграждане» Латвии. Формально обладатели таких паспортов – нацменьшинства, оставшиеся жить в этой стране после развала СССР, мигранты из других советских республик и их дети. На начало 2016 года их численность составляла 252 тыс. В самой Латвии статус «негражданства» в свое время был признан новшеством международного права, так как полностью не подпадал ни под категорию лиц без гражданства, ни граждан. «Неграждане» могут жить и работать в Латвии без специального разрешения. Но, как отмечает член Европейского парламента Алексейс Димитровс, «некоторые права зарегистрированы только для граждан». Это и политические, такие, как право на участие в выборах, и экономические, например, ограничения по праву земельного владения, карьерного роста. Для авторов рейтинга QNI «негражданство» Латвии – это все же гражданство. Оно получило отдельную оценку и вошло в категорию среднего качества, разделив вместе с Намибией 109‑е место (QNI 26,2%).

США хотя и славятся как одна из сильнейших держав мира, но в рейтинге QNI занимают 28‑е место, хотя гражданство этой страны считается очень высокого качества (63,5%). «Страна вошла в топ индекса по показателю экономической мощи и приблизилась к топу по оценке человеческого потенциала, – говорит профессор Школы права Джорджии (США) Питер Спиро. – Отличное качество по возможности путешествовать, включая тот факт, что в подавляющее большинство государств обладатели американских паспортов въезжают на безвизовой основе». Проигрывают США по категории права на постоянное проживание в стране, отмечает эксперт. «Довольно вялым» оказался и показатель общественного порядка и стабильности. Из-за этого, по словам Спиро, США не вошли в топ‑25 стран. Япония оказалась на 30‑м месте (QNI 56,2%). «Паспорт Японии, несмотря на политическую и экономическую силу страны, не подразумевает права жить и работать нигде в мире за пределами Японии», – пояснил Кристиан Келин.

Худшие из худших

В категорию стран с низким качеством гражданства попало не так много стран – всего 21. В рейтинге QNI они занимают места со 141‑го по 161‑е. Возглавляет этот список Палестинская территория (19,9%), замыкает – Демократическая Республика Конго (14,3%). На 151‑м месте Ирак (18,0%), на 152‑м Сирия (17,3%), на 153‑м Пакистан (17,1%), на 160‑м Афганистан (14,4%). Как отмечают исследователи, гражданства стран Ближнего Востока и Африки имеют самые низкие показатели по сравнению с остальными регионами. Они больше всего проседают по показателям внутренней дестабилизации, характерной для этих стран в последние годы. А где нет общественного порядка и стабильности, там не может идти речи и о человеческом потенциале и экономической мощи. «В последние пять лет гражданства таких стран, как Ливия, Бахрейн, Оман, испытали удар по внутренним показателям своего качества, – говорится в исследовании Henley&Partners. – А в прошлом году в свободное падение ушла Сирия, что, впрочем, совсем неудивительно, и скатилась со 140‑го места в 2014‑м до 152‑го в этом году». Печально обстоят дела и в странах Экваториальной и Южной Африки, где «в дополнение к постоянной нестабильности, угрозе миру, низкому уровню человеческого потенциала и экономической мощи добавляются ограничения на постоянное проживание и свободу передвижения».

Россия и СНГ

Россия, как отмечалось в начале, занимает в рейтинге QNI 60‑е место, и гражданство нашей страны оценивается как высококачественное (37,4%). Эксперты отдельно изучили регион постсоветских стран (исключая страны Балтии), и Российской Федерации отвели в нем ведущее место. И это не только потому, что у нее единственной гражданство высокого качества, а у остальных – среднее. Россия своей интеграционной и миграционной политикой сильно влияет на регион, и от этого качества гражданства ее соседей и партнеров могут как расти, так и падать.

Граждан СНГ, говорит научный сотрудник Университета Тарту (Эстония) Григорий Нижников, можно поделить на две группы на основании критериев свободы передвижения и права на проживание. «Граждане первой группы, в которой числятся Беларусь, Украина, Россия, Молдавия и Казахстан, наслаждаются большим количеством прав, чем их южно-кавказские и центральноазиатские партнеры, – отмечает эксперт. – Ключевыми странами следует считать Молдавию, Украину, Узбекистан и Таджикистан. Самый большой прогресс в период с 2011‑го по 2015 год продемонстрировала Молдавия, поднявшаяся с 88‑го на 77‑е место, в то время как россияне и туркмены заняли лучшую и худшую позиции по гражданству (Россия поднялась с 64‑го на 60‑е место, Туркменистан упал со 115‑го на 123‑е место)». В выгодную сторону гражданства первой группы отличаются от второй и по внутренним показателям QNI.

Нижников отмечает, что в последние годы в регионе наблюдаются два конкурирующих интеграционных процесса. Первый – создание по инициативе РФ Таможенного союза и Евразийского экономического союза (ЕАЭС), куда входят Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия. «Там свободное движение капиталов, товаров и услуг, общая транспортная, сельскохозяйственная и энергетическая политика», – говорит эксперт. Второй процесс – двусторонние переговоры о политической и экономической ассоциации с ЕС Грузии, Украины и Молдавии по стандартам Европейской политики соседства с целью интеграции в экономическое пространство стран ЕС. Эта конкуренция в итоге свелась к тому, что граждан одних стран СНГ поразили в миграционных правах по сравнению с другими. Несмотря на тенденцию к региональной интеграции, период с 2011 по 2015 год «характеризуется ужесточением мер по получению разрешений на работу и по борьбе с нелегальной миграцией». Правила для мигрантов из безвизовых стран были ужесточены в 2014 году – разрешалось пребывание в РФ в течении 90 дней с перерывом на полгода, а раньше пребывание было легальным де-факто постоянно – по истечении 90 дней любой мигрант, буквально на один день пересекший границу, мог снова возвращаться в Россию. С 2015 года ввели обязательные разрешения на работу для граждан всех безвизовых стран, кроме членов ЕАЭС. «Получив разрешение, иностранец должен в течение 30 дней зарегистрироваться в миграционной службе, пройти медосмотр, купить страховку, получить ИНН, сдать экзамен на знание русского языка, истории и законодательства, ежемесячно платить пошлину, – говорит Нижников. – В целом, включая косвенные налоги, это обходится в 450 евро. Частично этот пакет мер стал реакцией и своего рода наказанием за начавшийся процесс по либерализации визового режима между Молдавией, Украиной, Грузией с ЕС». Именно из-за этого, отмечается в исследовании, в частности, упало качество гражданства Украины с 82‑го до 97‑го места.

«Россия – самый важный игрок на всем постсоветском пространстве, и, естественно, она притягивает огромное количество мигрантов, которые желают улучшить качество своей жизни», – сказал «Профилю» Коченов. При этом все визовые соглашения России основаны на принципе взаимозачета, а такая принципиальная позиция «не всегда работает в современном мире». «Безвизовые соглашения Россия заключает, в основном, со странами третьего мира, – говорит Коченов. – Американские дипломаты никогда такого делать не будут. Они будут приезжать в бедную африканскую страну и говорить о том, что американским гражданам было бы интересно приезжать сюда без визы, но открывать свои границы не станут. Это позиция силы в политике. У России иной подход – граждане самых богатых развитых государств, которые могут потратить деньги, в Россию без визы ездить не могут. И это уникальная позиция».

Всего пять стран отделяет Россию с ее высококачественным гражданством до категории стран среднего качества. Но перспектив роста в ближайшее время у России не предвидится, считает Нижников, зато они есть у Украины и Грузии. «Согласно решению Европейской комиссии, Грузия и Украина выполнили необходимые условия Плана действий по визовой либерализации, поэтому в этом году они получат право на безвизовый режим со странами ЕС, – сказал он «Профилю». – Как только Европейский парламент и Совет ЕС утвердят это решение, оно даст гражданам Украины и Грузии (владельцев биометрических паспортов) право на безвизовое пребывание на территории Шенгенской зоны в течение 90 дней в 180‑дневный промежуток времени. Данное обстоятельство значительно увеличит показатели этих стран в рейтинге и приблизит их к Молдавии». Что касается России, то тут все просто. «ЕАЭС, имевший хороший потенциал, находится не в самом лучшем положении даже для разговоров о его возможном расширении, в то время как с рядом стран, в особенности Запада, отношения серьезно обострились за последние несколько лет, – считает эксперт. – Также, в отличие от Грузии и Украины, где был и есть сильный внутренний запрос населения на улучшение миграционных перспектив (с акцентом на безвизовый режим с ЕС), в России такого явления не наблюдается. Более того, в условиях кризиса отношений с Западом и санкций в части российского общества и элит обретают большую популярность идеи о большей самоизоляции».