Почти налоговая почти реформа

Что поступило в Госдуму

27 ноября 2017 года на сайте правительства РФ было опубликовано распоряжение, согласно которому в Госдуму был внесен законопроект о налоге на дополнительный доход (НДД) от добычи нефти. В справке говорилось: «Уровень налоговых изъятий будет зависеть от доходности каждого участка недр в отдельности, что позволит ввести в разработку низкорентабельные месторождения углеводородного сырья, содержащие в том числе трудноизвлекаемые запасы», а порядок подтверждения факта добычи нефти, облагаемой НДД, будет устанавливаться правительством. Правда, эта система начнет действовать не сразу и не для всех.

Ожидается, что законопроект о НДД может быть принят в начале 2018 года, с тем чтобы новый механизм налогообложения нефтяной отрасли начал действовать с 2019 года.

Сегодня в российском ТЭК действует введенная с 1 января 2002 года налоговая система, основанная на налоге на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортной пошлине, и оба сбора взимаются с выручки. Плюс налог на прибыль и все другие налоги, которые платят компании других отраслей, – в этом смысле рентные платежи являются дополнительными, откуда и берет свое название НДД.

Поскольку никаким стандартным набором факторов для НДПИ невозможно было учесть условия добычи на разнообразных, как отпечатки пальцев у человека, российских месторождениях, это толкало правительство в последние десять лет на введение все новых налоговых льгот. Негибкий механизм налогообложения провоцировал частые изменения налогового законодательства, превращая естественное инвестиционное требование стабильности условий разработки месторождений в насмешку над стабильностью.

Налоговая реформа предусматривает снижение НДПИ и запуск НДД, ставка которого составит 50% с дохода от продажи нефти за вычетом экспортной пошлины, НДПИ, фактических расходов на добычу, транспортировку и т. п. Поэтому утверждать, что благодаря НДД перешли с налога на оборот на налог на прибыль, язык не поворачивается, но возник некий промежуточный вариант: чуть лучше налоговая система будет «стричь» нефтяные компании, ну, по крайней мере, не всех «под одну гребенку». Пресловутая дифференциация налогообложения проектов с разными издержками немного сдвинулась от налоговых льгот к разумной шкале налогообложения, когда чем рентабельнее проект, тем больше налоговая нагрузка.

Зачем нужен НДД

В мировой практике в т. н. рентных отраслях, где результаты деятельности человека во многом предопределяются качеством полученного в пользование исходного природного объекта, для изъятия государством доходов рентного характера кроме обычных налогов используется система специальных налогов, сборов и платежей в сфере недропользования: налог на сверхдоходы, специальный нефтяной налог, налог на дополнительную прибыль, налог на горную ренту, специальный компенсационный сбор и т. п. Эти допналоги призваны изымать дифференциальную ренту путем привязки ставок налогов к Р-фактору (внутренняя норма доходности): более рентабельные проекты и платят в казну больше, а менее рентабельные – меньше. Предполагается, что НДД позволит обеспечить прирост налоговых поступлений как от увеличения общего объема добычи нефти, так и за счет дифференцированного и поэтому более справедливого налогообложения разных по качеству исходных природных объектов: НДД является более гибким и универсальным механизмом изъятия дифренты, чем действующая налоговая система, – он учитывает и внешнеэкономическую конъюнктуру, и индивидуальные особенности месторождений. Налог строится на оценке экономики разработки месторождений за весь инвестиционный период, при этом уровень налоговых изъятий зависит от доходности каждого месторождения в отдельности.

Налоговым периодом по НДД признается календарный год с учетом уплаты квартальных авансовых платежей, распределяющих поступления в бюджетную систему России по этому налогу в течение года. До окупаемости проекта налоговая нагрузка на него будет ниже, чем при действующей системе налогообложения, что позволит повысить рентабельность разработки месторождения и выйти на окупаемость за более короткие сроки. А после достижения окупаемости – выше. Понятно, что НДД предусматривает ведение раздельного учета доходов и расходов, определение налоговой базы по каждому участку недр, а также определение минимального налога с целью недопущения бесконтрольного наращивания затрат налогоплательщиком. Хотя вообще-то подобные административные меры, как правило, не слишком эффективны.

20 лет спустя

Как писал нобелевский лауреат, экономический историк Дуглас Норт, «зависимость от траектории предшествующего развития означает, что история имеет значение»… Принято считать, что в России дискуссия о НДД и подготовка соответствующего законопроекта – это событие последних четырех лет, которые прошли под знаком борьбы НДД (Минфина) и налога на финансовый результат – НФР (Минэнерго). Однако это совсем не так: первый законопроект о НДД был подготовлен еще в начале 1996 года! Более того, тогда НДД был даже включен в проект Налогового кодекса России. Так что в прошлом году тихо и неприметно прошел 20‑летний юбилей НДД…

В 90‑е годы предполагалось, что НДД станет рентным «налогом» и заменит акциз на нефть, который до 1999 года дифференцировался по предприятиям: тогда появилось несколько вариантов замены акциза – дифференцированным акцизом (Минтопэнерго), налогом на углеводороды, налогом на сверхдоходы (НСД), НДД…

Различные версии закона о НДД были дважды приняты в первом чтении Госдумой, в 1997 и 1998 годах, в составе второй части Налогового кодекса. Эти законопроекты были подготовлены под руководством депутата Госдумы от фракции «Яблоко» Сергея Дона. Однако оба раза законопроекты были возвращены в первое чтение, а затем отозваны.

Кстати, именно 2002 год оказался переломным. До того главной задачей НДД виделось стимулирование деятельности бизнеса и привлечение инвестиций, а после того – решение фискальных задач государства за счет этого самого бизнеса. Акценты заметно сместились… В середине 2002 года Минфин внес в правительство очередной проект НДД, существенным отличием которого было то, что не предполагалась отмена или снижение ставок каких-либо других налогов.

Таким образом, чтобы привлекать инвестиции в отрасль и стимулировать геологоразведочные работы, предлагалось увеличить фискальное бремя на компании, дополнив его выплатой еще одного налога. Это было бы смешно, когда бы не было так грустно. Такой законопроект изначально был мертворожденным: фискалам не нужны были технические проблемы, связанные с внедрением нового налога, а нефтяникам не улыбалось повышение уровня налогообложения. Поэтому его завернули без особых разговоров и сожалений.

После этого в условиях начавшегося роста мировых цен на нефть партия «Родина» предприняла попытку представить себя главным борцом за ренту и в качестве механизма ее изъятия реанимировала законопроект Минфина от 2002 года. При этом если предыдущие проекты НДД предполагали его применение к новым проектам, т. е. месторождениям, разработка которых начнется после вступления в силу закона о НДД, в 2003 году для ужесточения налогового бремени на компании были предложены несколько вариантов для т. н. старых месторождений. Рассматривался даже вариант применять НДД к предприятию в целом (за вычетом новых проектов). В этом случае вообще исчезал индивидуальный подход к налогообложению конкретных проектов, и у компаний появлялись возможности по налоговой оптимизации.

Недостатком такого рода налогов, как НДД, является возможность завышения затрат, которое стимулируется самой налоговой системой: так называемое «золочение» (gold plating), т. е. излишние расходы, на которые идет инвестор для снижения налоговой нагрузки: в конце концов, для него почти одинаково важно наращивание активов за счет роста затрат и увеличение прибыли, которую можно разделить между акционерами. Одним из механизмов противодействия росту затрат являются соглашения о разделе продукции (СРП): нет смысла наращивать расходы, если после их возмещения созданные благодаря им активы передаются на баланс государства российского.

20 лет исполнилось два года назад и закону о СРП. Проекты на условиях СРП доказали свою успешность, способствуя созданию новой нефтегазовой провинции страны на Сахалине, принесли казне десятки миллиардов долларов, обеспечили привлечение $65 млрд прямых инвестиций и т. п. Однако этот уникальный опыт не был востребован для заключения новых соглашений на условиях раздела продукции, на которых работают среди десятков других стран наши партнеры по БРИКС – Китай, Индия и Бразилия… Что имеем – не храним, потерявши – платим.

Несмотря на радикальное изменение налоговой системы в 2002 году (переход на плоскую шкалу НДПИ и ликвидацию какой-либо дифференциации рентных платежей, т. е., возвращаясь к теории, ликвидация дифренты как таковой!), формально отказа от НДД не произошло. Он все время был в министерских планах, но сроки его принятия все время сдвигались. В 2002 году президент Владимир Путин в обращении к Федеральному собранию РФ отметил необходимость рационального использования природных ресурсов, в том числе за счет рентного подхода к налогообложению нефтяной отрасли. Вот поиски этого «рентного подхода» и заняли все эти годы: безуспешные попытки дифференциации НДПИ, бессистемные налоговые льготы… Интересно: чем дело кончится теперь?

НДД не для всех

Министр энергетики Александр Новак на совещании по развитию отрасли 21 ноября говорил о том, что сформирован перечень пилотных проектов для НДД в Западной Сибири, который включает в себя 35 лицензионных участков, разрабатываемых «Роснефтью», «ЛУКойлом», «Газпром нефтью», «Сургутнефтегазом» и независимыми нефтяными компаниями. Совокупная добыча нефти в 2016 году по этим участкам составила 14,7 млн тонн, извлекаемые запасы нефти оцениваются в 900 млн тонн.

Он предупредил, что первые годы придется мириться с пресловутыми «выпадающими доходами» бюджета, но уже на четвертый год они будут полностью компенсированы, а за 18 лет поступления в бюджет увеличатся почти на 1 трлн рублей. И никуда не деться от закономерного вопроса: если все так хорошо, то почему потребовалось столько времени для принятия необходимых решений?!

Фискальные органы, игнорируя специфику проектов в ТЭК, которые требуют больших инвестиций и долго окупаются, а потому предполагают сохранение на длительный срок стабильности условий, хотят удержать за собой право оперативно – «на глазок» определять, сколько можно забрать у нефтяных компаний из ими же заработанного, напоминая незабвенного Городничего: «Купечество да гражданство меня смущает. Говорят, что я им солоно пришелся, а я вот, ей-богу, если и взял с иного, то без всякой ненависти».

Понятно, что если не вкладываются средства в поиск новых месторождений и их разработку, то под угрозой оказывается не только сохранение экспортного потенциала России или обеспечение топливом ее внутреннего рынка, но и получение доходов в бюджет как от самих добывающих компаний, так и от их смежников, которые работают на подряде у этих компаний.

И все равно с упорством, достойным лучшего применения, чиновники продолжают обсуждать «выпадающие доходы», которые в случае невозможности обеспечить рентабельное освоение месторождений, а значит, и вообще реализацию соответствующих проектов так и останутся и выпадающими, и доходами исключительно в их же воображении. Реализация инвестиционных проектов позволяет привлечь дополнительные средства, которые обеспечивают получение дополнительных доходов и налогов. Альтернатива – налоговые льготы и сокращение добычи и доходов.

Предполагается, что НДД будет распространяться на четыре группы месторождений: новые месторождения Восточной Сибири с выработанностью менее 5%; месторождения, пользующиеся льготой по экспортной пошлине; действующие месторождения в Западной Сибири с выработанностью от 10% до 80% (не более 15 млн тонн); новые месторождения в Западной Сибири с выработанностью менее 5% с совокупными запасами не более 50 млн тонн в год. Впрочем, впереди Госдума, а это не тот случай, когда закон будет принят сразу в трех чтениях…

Продвижение законопроекта о НДД совпало с заявлением главы Роснедр Евгения Киселева о том, что ведомство в 2017 и 2018 годах не будет выставлять на аукционы крупные месторождения жидких и твердых полезных ископаемых: «Там есть порядка 200 объектов, но это мелкие и средние объекты. У нас «крупняка» больше не осталось в стране». Вот и замминистра энергетики Алексей Текслер подчеркнул, что новый налоговый режим НДД необходим для поддержания добычи «в условиях постоянно ухудшающегося качества минерально-сырьевой базы». Просто в «тучные» годы дать отрасли развиваться не получилось, но зато «из-под палки» чего не сделаешь на благо и отрасли, и бюджета…

Инвестиции и налоги – где баланс?

Положительный эффект от введения НДД на первом этапе будет довольно скромным, что связано с относительно небольшим перечнем месторождений, попадающих под эксперимент (на них сейчас приходится менее 3% добываемой в России нефти), а также с тем, что его параметры изначально были сформулированы таким образом, чтобы налоговые поступления при стабильном уровне добычи существенно не снизились. Минфин перестраховался, где только смог, чтобы модель, положенная в основание новой системы налогообложения, сохранила налоговые поступления в бюджет.

«Роснефть», согласно письму от 13 октября, попавшему в СМИ, даже не исключила выхода из эксперимента по налоговой реформе в нефтяной отрасли через год после его старта, если правительство не примет «системные фискальные решения» для поддержки НПЗ, поскольку НДД не отвечает «интересам вертикально интегрированных компаний и целям устойчивого развития российской нефтяной отрасли», т. е. компания готова сделать вид, что это и есть налоговая реформа, но только за «отдельную плату», или, как это звучало в советской шутке, «Вы делаете вид, что мне платите, – я делаю вид, что работаю!»

Ухудшение структуры запасов, санкции, сохранение на продолжительный период уровня мировых цен, примерно соответствующего нынешнему, – все это заметно затрудняет реализацию многих инвестиционных проектов в ТЭК, которые просто не проходят по критерию минимальной рентабельности. В этих условиях государство должно было бы сделать все, чтобы раскрепостить компании, убрать из законодательства нормы и правила, которые ставят под сомнение гарантии хозяйственных прав, зато вводят разного рода дискриминационные оговорки… Председатель правительства РФ Дмитрий Медведев, открывая в Ханты-Мансийске 21 ноября совещание по теме развития нефтяной отрасли в России, говорил о том, что в РФ необходимы более гибкие механизмы стимулирования разработки нефтяных месторождений. Может, дело не ограничится НДД? Не должно было бы ограничиться…

НДД, пусть пока и в таком виде, является важным шагом, который в перспективе мог бы сделать российскую налоговую систему более гибкой и предоставить стимулы для привлечения инвестиций в геологоразведочные работы и поддержание добычи. Это шаг в правильном направлении, но очень уж осторожный, если не сказать робкий.

______________________________________________________________________

*Автор монографии «Рентный подход в недропользовании». Москва, 2003.