24.10.2016 | Алексей Михайлов | Алексей Афонский | Аркадий Кузнецов

Все ушло на фронт

Сверхжесткий бюджет на 2017-2019 годы перекошен в пользу военных расходов в ущерб развитию экономики и социальной сферы

Фото: Банк Лори/Vostock Photo

Вместо антикризисного и стимулирующего, правительство готовится внести в Думу сверхжесткий бюджет на 2017-2019 годы с перекошенной в пользу оборонки и госкомпаний структурой, провоцирующий усиление спада в экономике. Мнения экспертов о бюджете на будущую трехлетку. Как мог бы выглядеть настоящий антикризисный финансовый план?

Вначале было слово. Слово «кризис». Есть он в российской экономике или нет? Закончился он или продолжается? Носит он циклический или структурный характер? Своими действиями правительство стимулирует выход из него или его углубление?

Без ответа на эти вопросы оценивать предлагаемую в бюджете на 2017–2019 годы экономическую политику невозможно. Ведь от этого зависит ответ на ключевой вопрос – нужен нам на будущую трехлетку жесткий или стимулирующий бюджет?

Есть ли в России кризис?

Власти последние два года старательно не замечали кризиса. А то, что есть, называли как угодно, только не кризисом. Между тем ВВП за 2 года упал на 4,6% (второе полугодие 2016‑го ко второму полугодию 2014‑го).

Однако в реальности экономических властей России в последние два года существует только успокаивающая риторика, и это главный инструмент в борьбе с кризисом. Прежде всего не произносить этого слова. Допустимы даже не очень понятные публике слова «стагнация» или «рецессия», изредка – «отрицательные темпы роста». Но всегда в позитивном ключе – что они в России заканчиваются, мы из них выходим. Педалирование любой положительной статистики и замалчивание любой отрицательной. Формирование ощущения, что мы вот-вот выйдем из «периода экономических трудностей». Явные злоупотребления с убаюкивающими словесными упражнениями, похоже, обманули сами экономические власти. Что тут удивительного? «Я сам обманываться рад».

Что на самом деле происходит в экономике

Реальный спад ВВП заметно выше официальных 4,6% за два года. Во‑первых, из-за того, что в I квартале 2014 года Крым еще не считался территорией России и не входил в расчет ВВП, а в 2015–2016 гг. – входил. Это «географическое» завышение ВВП. А во‑вторых, резко увеличились «ошибки» Росстата (статрасхождение между произведенным и использованным ВВП, проще говоря, приписки). Реальный спад ВВП, возможно, достиг 6–7%.

Но основные компоненты ВВП – потребительский спрос и инвестиции – упали в 1,5–2 раза сильнее. Розничный товарооборот за 2 года сократился на 13,9% (что вызвано, конечно, падением реальных располагаемых доходов населения на 8,8%), а инвестиции в основной капитал – на 11,5% (сентябрь 2016‑го к сентябрю 2014‑го).

В таком случае за счет чего держится ВВП помимо приписок и Крыма? Падение импорта (после ослабления рубля вдвое), прекращение сокращения запасов и рост оборонки.

Падение импорта уже исчерпало себя. В сентябре 2016‑го мы видим его годовой рост на 13% (сравните с падением в сентябре 2015 года на 36%). Импортозамещение закончилось.

Нормальный ход кризиса – когда рассасываются (сокращаются) запасы товаров, и это дает возможность делать новые заказы производителям. И во II квартале 2016 года именно этот фактор – прекращение падения запасов – оказался стабилизирующим. Однако к росту запасов экономика не перешла, что означает в лучшем случае стагнацию (темпы роста, близкие к нулевым), а в худшем – продолжение скидывания запасов в следующих кварталах 2016 года.

Наконец, оборонные расходы. Во время кризиса 2008–2009 годов они играли балансирующую роль. Их доля в федеральном бюджете упала с 16,5% в 2005‑м до 12,3% в 2009‑м. Именно они тогда были «замыкающими», формировались по остаточному принципу. Сейчас все иначе. «Замыкающими» являются социальные расходы, а вот доля оборонки растет, достигнув 20,4% расходов бюджета (с учетом поправок в бюджет текущего года – еще больше). Только за один 2015 год оборонные расходы выросли скачком на 710 млрд руб., или на 29% к предыдущему году.

Но это не все. На середину 2016 года есть еще 1,2 трлн руб. (больше трети годового бюджета 2015 года) оборонных расходов, профинансированных за счет кредитов госбанков, которые «не попали» в бюджет. Но частично попадут – поправки в закон о бюджете текущего года, недавно принятые Госдумой, фактически и свелись к финансированию примерно половины этих кредитов.

Даже если оставить в стороне морально-этические оценки (типа «пушки вместо масла»), есть существенное различие в экономических последствиях между оборонными и потребительскими расходами. Прирост потребления формирует каждый раз новый уровень экономического развития, запуская прирост производства, которое формирует новый прирост потребления, и так далее по кругу. А вот рост оборонных расходов ничего такого не формирует. Он существует только как краткосрочный, сиюминутный стимул поднятия ВВП, но не создает потенциала для будущего экономического роста. Любое сокращение в последующем этих расходов приведет к сокращению ВВП. Это как наркотическая игла для экономики, дающая краткосрочный кайф. Вот именно этим путем и двинулись наши власти в текущем кризисе.

Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы:
«Расходы на оборону в этом бюджете существенно ниже, чем в 2016 году и даже чем в 2015‑м. Бюджетная политика последних лет оказалась рискованной: мы нарастили обязательства по обороне и социальные обязательства. После того как цены на нефть упали, исполнять их стало сложнее.
В предыдущие годы мы слишком оптимистично оценивали перспективы, будущую динамику цен на нефть и не сберегали достаточно на «черный» день. Сейчас мы вынуждены, не имея резервов, с трудом адаптироваться к низким ценам на нефть. Принято решение исходить из осторожных предположений о ценах на нефть – 40 долларов за баррель. Но при таких ценах мы уже в следующем году потратим весь Резервный фонд и, может быть, даже Фонд национального благосостояния. Остается примерно 1,5% ВВП свободных, не вложенных ни в какие инфраструктурные проекты денег.
Я думаю, что нам надо при каждой возможности накапливать, чтобы достичь хотя бы 5% ВВП нефтегазовых ликвидных средств. Еще нужно продолжить приватизацию и эти средства тоже отправлять в Резервный фонд.
Бюджет – не самый главный фактор роста экономики, но, по всем прогнозам, в следующем году у нас начнется минимальный рост. Он будет оставаться еще долгое время очень небольшим – порядка 1,5%. С точки зрения бюджетной политики, я думаю, нам надо сначала закончить адаптацию к низким ценам на нефть. Тем самым мы обеспечим доверие инвесторов. А если мы будем тратить так, будто ничего не случилось, нам придется повышать налоги. Экономика будет непривлекательной для инвестиций. После того как мы уже адаптируемся к ценам, у нас появится возможность перейти к росту. Не автоматически, а через улучшение инвестиционного климата».
Сергей Катасонов, первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам:
«Мы поддерживаем увеличение расходов на оборону. В сложившейся ситуации у нас нет иного выхода, кроме как отвечать на внешние вызовы. Рано или поздно придется заявлять свою позицию на внешней арене, а для этого у нас должна быть боеспособная армия.
Что касается доходной части, надо поменять концепцию формирования бюджета. Формировать повышение доходов бюджета не увеличением ставки, а увеличением налогооблагаемой базы. Нужно создавать новые производства, продукт. Здесь основная роль у ЦБ. Это и ключевая ставка, и финансирование реального сектора экономики, это импортозамещение и т. д.».

Антикризисная программа

Почему так важно назвать вещи своими именами? Потому что фиксация проблемы – это первый шаг к ее решению. Как только мы признаем кризис, возникает необходимость разработки антикризисной программы. И хорошо известно, из чего она должна состоять. Это стандартная стимулирующая триада: резкое повышение дефицита бюджета, снижение процентной ставки до уровня ниже инфляции и ослабление национальной валюты.

Вроде бы формально у нас такое происходит. Дефицит бюджета с 0,4–0,5% ВВП в 2013–2014 годах вырос до 2,5% в 2015‑м и 3,7% в первом полугодии 2016‑го. Ключевая ставка ЦБР снижается. Рубль упал вдвое. Но проблема в том, что это были вынужденные меры, реакция экономики на падение нефтяных цен, на дефицит валюты, а снижение процентной ставки после ее резкого скачка незначительно.

Для того чтобы такие меры могли повлиять на экономику, они должны применяться «с перехлестом», в опережающем, а не отстающем темпе.

Когда США решили бороться с экономическим кризисом в 2008–2009 годах, то увеличили дефицит федерального бюджета до более чем 10% ВВП, сократили ставку ФРС до 0, а когда этого оказалось мало (дефляция в экономике, цены падают), ввели «количественное смягчение» (QE) на триллионы долларов. В результате этих мер доллар упал на 20% – это очень существенно для главного средства международных расчетов. И США первые вышли из кризиса на траекторию вполне устойчивого роста. Европа отстала в применении таких мер, и до сих пор ее рост выглядит весьма вяло.

Фото: Shutterstock
Импортозамещение закончилось. В 2016 году размеры импорта в торговом балансе и на прилавках магазинов вновь начали растиФото: Shutterstock

Примерно такие же параметры антикризисной программы на 3 года нужны и для нашей экономики:

– дефицит бюджета до 8–10% ВВП, причем деньги должны быть отправлены не на оборонку, не на инвестиции, а на социальные расходы, пенсионерам и многодетным;

– ключевая ставка ЦБР 2–4%, ставка по ипотеке – не больше 6%;

– ослабление рубля еще вдвое для перезапуска импортозамещения и роста доходов бюджета и экспортеров. Кроме того, дорогая валюта ослабит стремление к ее покупке и сформирует ожидания стабильности рубля.

Это маневр, временные меры по борьбе с кризисом, через три года, если получится перейти к экономическому росту, надо думать, как выходить из этих мер, постепенно сокращая дефицит бюджета, повышая ключевую ставку и стабилизируя (не укрепляя!) рубль. Как раз этим (выходом из мер поддержки) США очень осторожно занимаются последние 5 лет.

Игорь Николаев, директор Института стратегического анализа компании ФБК:
«По Конституции, у нас социальное, а не оборонно-охранительное государство. И бюджет должен отражать эту его суть. А он перекошен в сторону оборонных расходов. Нам скажут, что они сокращаются по сравнению с прошлыми годами. Но важны приоритеты. Этот бюджет не нацелен на то, чтобы развернуть экономику к росту. Это попытка сохранения нынешней ситуации. Хотя разработчики исходят из макропрогнозов о том, что у нас будет рост. Я считаю, что экономика не развернется к росту, и этот бюджет ей в этом не поможет.
Положительно, что власти учли пожелания, что налоговая нагрузка не должна расти. Во всяком случае, пока декларируется именно это. Выбор был такой: меняем ли ставки основных налогов. Лучше, чтобы обошлись вовсе без повышения налогов или даже снижали их. Что, кстати, сделали в кризис 2009‑го, когда ставку по налогу на прибыль снизили с 24% до 20%».
Андрей Максимов, эксперт Комитета гражданских инициатив:
«Перекос в сторону оборонных расходов наблюдается уже много лет. Действительно, социальные расходы у нас сейчас финансируются по остаточному принципу. Расходы на инфраструктуру в еще меньшем приоритете. Рост военных расходов связан с изменением внешнеполитических приоритетов страны, с повышением зарплат у силовиков и военнослужащих. В нынешней ситуации в качестве приоритета надо обозначать стимулирование экономического развития и развития человеческого потенциала. Те бюджетные расходы, которые способствуют повышению интеллектуального, культурного, социального уровня, развитию инновационной экономики. Что касается налогов, то нужно выбирать те сегменты предпринимательской деятельности, в которых можно стимулировать рост, и пытаться точечно понижать налоговое бремя».

Бюджет‑2017

Но правительство считает, что никакого кризиса нет, или уже почти нет, или вот-вот его не будет. Все это мы проходили уже с бюджетом на 2016 год. Тогда тоже прогнозировалось, что в текущем году уже будет экономический рост на 0,7%. Сейчас прогноз на 2016‑й – минус 0,6%. Никакого выхода из кризиса не произошло. Снизились темпы спада, но он продолжился.

Точно так же правительство пытается спрогнозировать рост в 2017–2019 годах. Тут история вообще анекдотическая, три корректировки прогноза за месяц. Минэкономразвития в середине сентября спрогнозировало рост на 2017‑й в размере 0,6%. Но инфляция была заложена 4,9%, что явно расходилось с целями ЦБР. Раздался окрик из Кремля, и МЭР «умяло» инфляцию до 4%. Но расплатой за это оно показало сокращение экономического роста до 0,2%.

Раздался новый окрик «сверху», теперь из Белого дома. И МЭР быстренько, ничего больше не меняя в прогнозе, восстановило темпы увеличения ВВП в 2017 году до 0,6%. На логичный вопрос журналистов «Как такое возможно?» чиновники МЭР что-то пролепетали про то, что это будет рост ВВП за счет роста запасов, поэтому на экономику не повлияет.

Жалкие оправдания. Но эта история прекрасно показывает качество прогнозирования МЭР. Или, точнее сказать, отсутствие такого качества.

В основу бюджета 2017–2019 годов заложен практически такой же прогноз, как и в прошлом году. И, похоже, его ждет та же судьба.

Ведь никакой антикризисной программы в бюджете не предлагается. Его конструкция была заложена еще весной 2016‑го, когда приняты две ключевые идеи Минфина: (1) о «заморозке» расходов бюджета и (2) о сокращении дефицита бюджета ежегодно на 1% к ВВП. После чего Минфин занялся поиском способов «подтягивания» доходов под эту политику. Все это прямо обратное тому, что должен делать бюджет во время кризиса. Ужесточать бюджет можно только на фазе устойчивого роста, и то постоянно наблюдая, чтобы он не привел к срыву этого роста. Делать это в фазе кризиса, не обращая внимания на последствия, – совершенный абсурд. Сверхжесткий бюджет приведет только к дальнейшему угнетению российской экономики. Рассчитывать даже на такой минимальный рост в 2017–2019 годах – это чересчур оптимистично с таким бюджетом и такой процентной ставкой ЦБР.

Минфин сознательно заложил жесткие параметры бюджета на будущие годы – низкая цена на нефть (40 долл./барр.), практически неизменный курс доллара, снижающийся дефицит и нерастущие расходы. Он вполне сознательно сделал сверхжесткую конструкцию, чтобы на ее фоне «отжать» сокращение каких-нибудь расходов и повышение каких-нибудь налогов. В течение полугода Минфин постоянно выходил с такими будоражащими предложениями, он прошелся практически по всему спектру расходных статей и по всем налогам.

Эта политика Минфина не была слишком успешной, ведь за каждой бюджетной строчкой стоят лоббисты, и они последовательно давали отпор финансовому ведомству – кто смог. А чьи-то лоббистские позиции оказались слабы, вот они и пали жертвой в борьбе за рубль.

Конечно, самым слабым лоббистом оказался народ России. И за его счет Минфин каждый год решает свои задачи на сотни миллиардов рублей. Это и введение новых сборов (отчисления на ЖКХ, курортный и др.), и повышение налогов (например, на недвижимость и акцизов), а также штрафов, госпошлин. Это и конфискация обязательной накопительной пенсии. Это и замедленная индексация доходов людей, и замена ее явно неадекватной единоразовой выплатой. Отказ от индексации материнского капитала и пенсий работающим пенсионерам, от закона об опережающем росте пенсий сельским жителям.

Ну а резко выросшие за последние годы оборонные расходы никто снижать не собирается. Как и раздутые инвестпрограммы госкомпаний (с изъятием излишних доходов в бюджет в виде дивидендов). Как и наводить порядок в госзакупках и закупках госкомпаний. Или индексировать тарифы естественных монополий по схеме «инфляция минус». Тут лоббисты слишком сильны и не пропустят Минфин. Удержат «оборону». Для людей – «денег нет», а для друзей всегда найдутся.

Вот мы и получили тот бюджет, который получили. Вместо антикризисного и стимулирующего – сверхжесткий, с перекошенной в пользу оборонки и госкомпаний структурой, провоцирующий усиление спада в экономике.

Руслан Гринберг, научный руководитель Института экономики РАН:
«Конечно, геополитическая ситуация очень сложна, и значительная часть военных расходов может быть оправдана, но такой перекос вызывает потерю благосостояния. Мы видим больше заботы о балансировании бюджета в условиях, когда нет роста налоговых поступлений. В такой ситуации деньги нужно тратить, а если их мало – прибегать к заимствованиям. Но у наших властей маниакальное стремление к балансированию, что противоречит идее разумного поведения в периоды стагнации, уже не говоря о рецессии. В этом смысле можно говорить о замораживании ситуации.
Победила линия, что рост и так начинается, и не нужно принимать специальных мер, вроде количественного смягчения. Но нельзя без мощных государственных инвестиций оживить экономику.
Власть излучает оптимизм и из этого исходит. Это бюджет «абсолютного спокойствия», когда кажется, что чем меньше вмешиваешься в экономику, тем лучше для нее».
Александр Гольц, военный эксперт:
«Высокая доля военных расходов в бюджете указывает на приоритеты власти. Российская военная мощь стала важнейшим инструментом в ее деятельности. Военное противостояние с Западом – важнейшим элементом как внешней, так и внутренней политики.
Мы из открытой-то части военного бюджета знаем лишь несколько цифр. Засекречено гораздо больше. Почему закрытые траты вообще растут? В основном, как пояснил Минфин, это оплата кредитов, взятых ВПК до 15‑го года. Конкретные программы, на которые их брали, секретны».

КОНТЕКСТ

06.12.2016

Шкура недобытого

Рост цен на нефть может принести России более 1 триллиона рублей

05.12.2016

Песков прокомментировал потерю второго истребителя с «Адмирала Кузнецова»

Песков прокомментировал потерю второго истребителя с «Адмирала Кузнецова»

05.12.2016

Су-33 с «Адмирала Кузнецова» потерпел аварию

Су-33 с «Адмирала Кузнецова» потерпел аварию

24СМИ