Ревизоры 200 видов

К 1 апреля правительство должно утвердить «дорожную карту», попросту – пошаговый план проведения одной из крупнейших реформ в России по приведению в более-менее понятный, единообразный и системный вид контрольно-надзорной деятельности различных ведомств. Главная ее цель – облегчить жизнь предпринимателям, «закошмаренным» бесконечными ревизиями, проверками и штрафами. Наряду с обостряющимся на фоне кризиса вопросом, где бы раздобыть доступное финансирование, административные нагрузки стали их главной головной болью.

Минэкономразвития еще прошлой осенью внесло в правительство проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ». Однако его раскритиковали и коллеги из других ведомств, и экспертное сообщество. Как признало большинство специалистов, этот титанический труд лишь обобщил все существующие мыслимые и немыслимые проверки, которых насчитывается уже несколько сотен видов. А полномочия ревизоров всех мастей в этом обобщении выглядят так, что становится понятно: как ни повернись, все равно будешь виноват.

Тем не менее переписанный или написанный заново закон о госконтроле планируют принять в текущем году. Также в скором времени, вполне вероятно, будет принят другой, еще более фундаментальный закон – новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), который сейчас проходит экспертизу в различных комитетах Госдумы. Беда в том, что проект КоАП и проект закона о госконтроле рождались параллельно, без взаимосвязи друг с другом, хотя именно кодекс регламентирует, как судить и как наказывать предпринимателей за выявленные контролерами нарушения. А проект нового КоАП суров: в нем и возросшие на порядки размеры штрафов, и иммунитет от административного преследования для госорганов, увеличение сроков давности по расследованию правонарушений и такие обеспечительные меры этого расследования, как арест имущества, замораживание счетов, приостановка лицензий.

Возможно, принятие КоАП станет своеобразной лебединой песней для Думы нынешнего созыва, но экспертное и бизнес-сообщества призывают не торопиться и подождать, пока не закончится реформа в сопряженных с ним отраслях, в том числе и в области госконтроля. Взаимопонимание с правительством, администрацией президента и депутатами есть, есть и желание сотрудничать, говорят эксперты. И все осознают, что проблема не в «плохих» чиновниках или «плохих» депутатах. Сама система ведомственного контроля разрослась и разбухла до столь невероятных размеров, что побороть этого «голиафа» одним росчерком пера не получится. Что представляет собой нынешняя административная реформа, «Профиль» попытался разобраться вместе с экспертами – чиновниками, экономистами, юристами.

Жалобная книга предпринимателя

«Число проверок велико, – признают в Минэкономразвития. – Сохраняется значительный процент внеплановых проверок, причем их основания размыты. Любой гражданин, не обременяя себя представлением строгих доказательств, может написать обращение с жалобой на предпринимателя, и такая жалоба является основанием для внеплановой проверки». Сейчас существует более 200 видов контрольных и проверяющих органов, подтверждает президент общественной организации малого и среднего бизнеса «Опора России» Александр Калинин. «И каждый имеет свой план проверок, – говорит он. – А поскольку собираемые штрафы частично идут на премирование и оснащение материально-технической базы самого проверяющего органа, то, конечно, здесь прямой интерес на сбор средств. Пресловутые планы существуют, и некоторые проверяющие органы даже этого не скрывают. Роспотребнадзор Москвы на одном из своих отчетных мероприятий с гордостью говорил о том, что они за счет штрафов почти добились самоокупаемости».

При этом официальная статистика и фактические данные по проверкам не совпадают. «По нашим опросам, количество проверок, включая административное расследование, больше в разы по сравнению с официальными цифрами», – отмечает руководитель Экспертного центра при бизнес-омбудсмене РФ, директор Центра общественных процедур «Новая индустриализация» Анастасия Алехнович. Это подтверждают результаты опроса «Административный климат в РФ», проведенного по заказу уполномоченного по защите прав предпринимателей год назад за 2014‑й и аналогичного опроса за 2015‑й, который пока не был опубликован. Опрос проводился в 83 регионах страны (кроме Крыма и Севастополя), его выборка составила 4149 человек – собственников и руководителей средних и малых компаний в сферах промышленного производства, сельского хозяйства, торговли и услуг.

«Количество проверок не видно нигде. Более того, мы не можем их разделить по видам контроля и надзора, – говорит Алехнович. – Допустим, у Роструда семь видов контроля и надзора. Даже их статистическая справка, публикуемая раз в полгода, не позволяет разбить проверки по видам. А сколько реально было проверок, нарушений? Пример по Роспотребнадзору: 140 тыс. проверок за полгода. Из них каких-то «таинственных» нарушений выявлено 98 тыс. А случаев причинения ущерба жизни и здоровью – людям, животным, растениям – поднадзорными субъектами всего 1400».

Как следует из опроса, у каждого третьего предпринимателя (35,2% опрошенных) более 20% выручки уходит на затраты по административной нагрузке, а каждый четвертый (26,3%) эти затраты оценивает в диапазоне от 10% до 20%. Более половины респондентов (51,8%) заявили, что за год эта нагрузка на бизнес выросла, а 43,5% – наоборот, что уменьшилась. В 67,2% случаев проверки проводились от одного до трех раз за год, 77% всех проверок – плановые, а 16,6% проводились по следам заявлений граждан. У половины опрошенных (50,1%) нарушения выявляли только в ходе некоторых проверок, и только у 28,5% ревизоры ничего не обнаружили.

Среди ведомств рекордсменами по проверкам стали ФНС (49,4% всех проверок), Роспотребнадзор (44,7%), МЧС (38%). Затем идут Ростехнадзор (22,6%), МВД (17,4%), Россельхознадзор (10,6%), Ространснадзор (7,5%) и другие ведомства. Наказания за выявленные нарушения ужесточились за последние три года, считают 60% опрошенных предпринимателей, в большинстве случаев (56,9%) это были административные штрафы, отделались предупреждениями лишь 29,5%. При этом 65,8% предпринимателей признались, что знают о случаях, «когда представители власти используют свое служебное положение для создания особо благоприятных условий отдельным фирмам».

«Основная проблема российского бизнеса не в количестве проверяющих и даже не в интенсивности этих проверок, а в подходе к их проведению, – считает председатель коллегии адвокатов «Старинский, Корчаго и партнеры» Евгений Корчаго. – Каждый проверяющий, приходя на предприятие, имеет план по выявлению недостатков. В том же случае, если нарушений или замечаний по результатам проверки не выявится, он рискует как минимум получить нагоняй от начальства, а вполне вероятно, и остаться без должности. С другой стороны, нередки и обратные случаи, когда контролеры за взятку закрывают глаза на крупные нарушения, ограничиваясь лишь выявлением небольших замечаний, опять же в угоду статистике». «Ни один инспектор, выйдя на проверку, не хочет выписывать предписание об устранении нарушений, поскольку опасается, что его тут же обвинят в коррупции. Ему проще выписать штраф «по минималочке» в 100 тысяч», – подтверждает Калинин.

Отдельная тема жалоб – устаревшие и избыточные требования, отмечают в Минэкономразвития. «В ходе проверки может быть проверено соблюдение требований ведомственной инструкции времен СССР, которая уже давно не отражает реальность, однако не была официально отменена, – поясняют в ведомстве. – Наличие объективно невыполнимых требований или требований, соблюдение которых объективно приведет к банкротству предприятия, позволяет надзорным органам выносить предписания по результатам каждой проверки. В свою очередь, проверка выполнения предписания является основанием для следующей внеплановой проверки».

Беготня по поручениям

О перегруженности проверками и бесконечных административных препонах бизнес кричит давно. И не вчера началась реформа, призванная эти барьеры снять. Еще в 2008 году был принят специальный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора)». С его помощью «заморозили» проведение многих видов проверок, говорит юрист BGP Litigation Владимир Клименко. Одним из преимуществ закона он назвал вмененное чиновникам «строгое соблюдение процедурных требований». «Признаются недействительными результаты проверок, проведенных с грубым нарушением, – пояснил он. – Такими нарушениями признаются в том числе нарушение срока уведомления о проверке, нарушение периодичности, отсутствие плановой проверки в ежегодном плане и так далее».

Но с момента принятия Госдума 50 раз вносила в этот закон поправки. И в итоге появилось 50 новых видов проверок, отмечает Калинин. У закона ограниченный характер действия, подтверждают в Минэкономразвития: «Полностью из-под его действия выведен 21 вид контроля, еще к 37 он применяется с учетом иных федеральных законов. Перечень сфер, выведенных из-под действия закона, расширяется усилиями органов контроля и надзора». «А в КоАП за последние пять лет было внесено порядка 400 изменений, – добавляет президент «Опоры России». – Все они были только об одном – об увеличении штрафов, введении новых оснований для проверок. Была введена кратность применения штрафов. Теперь эту проблему наряду с доступностью финансов называют одной из основных для бизнеса». Правда, долгое время предприниматели терпели. «Раньше бизнес с этим жил более или менее спокойно. Если инспектор приходил, то накладывал штраф, скажем, 4 тыс. рублей на физлицо и 40 тыс. – на предприятие. Это как бы терпимо, – объясняет Калинин. – А когда сделали штраф в среднем 100 тыс. и ввели кратность, то мы получили штрафы на миллионы. То есть нашли у вас, скажем, просроченные огнетушители и за каждый выписали по 100 тыс. И таких оснований много: не так свет падает, не так подставки под ноги стоят, шумно, не так трудовой договор оформлен».

Отказаться от «принципа тотального, бесконечного контроля» в конце 2014 года призвал и президент Путин, дав поручение установить трехлетний запрет на проведение плановых проверок для малого бизнеса. На основании этого прошлым летом были приняты поправки в закон о защите юрлиц, и с начала этого года для малого бизнеса начались «надзорные каникулы». «Это, конечно, подспорье. Но есть и внеплановые проверки, – отмечает Калинин. – Организовать такую достаточно просто – направить жалобу через интернет, и проверяющий орган обязан выехать». Буквально под Новый год, 30 декабря, президент дал новое поручение, состоящее из двух пунктов. «Первый – свести все инициативы по совершенствованию государственного контроля и все необходимые мероприятия, которые давно назрели, в одну «дорожную карту» и утвердить ее до 1 апреля текущего года, – разъяснил эксперт проектного офиса «Открытого правительства» Максим Мулюкин. – Второй – подготовить и внести на рассмотрение Госдумы в 2016 году соответствующий законопроект, который в первую очередь решает задачу тотального внедрения риск-ориентированного подхода в сфере государственного и муниципального контроля».

Минэкономразвития этот законопроект подготовило и внесло в правительство еще в сентябре прошлого года, а риск-ориентированный подход стал основным лейтмотивом реформы. Этот термин, по сути, означает, что внимание контролеров к тому или иному предприятию должно быть тем выше, чем выше потенциальный риск причинения ущерба жизни и здоровью людей, окружающей среде, безопасности. А предприятия с низким риском, наоборот, от излишнего внимания должны быть освобождены. «Мировой опыт показывает, что использование управления рисками дает возможность снизить количество проверок как минимум на треть, а в ряде случаев и намного больше – в десятки раз, – объяснили в Минэкономразвития. – Отдельные категории организаций могут быть полностью освобождены от плановых проверок. При этом уровень безопасности не только сохраняется, но и повышается». Еще одна цель закона – «закрепить систему оценки контрольно-надзорных органов, создать условия для объективного определения результативности и эффективности их деятельности». Это, по замыслу авторов, «позволит уйти от оценки по результатам проверок и числу лиц, привлеченных к административной ответственности, перестроить систему контроля».

В результате законопроект представляет довольно внушительный по объему документ, разобраться в котором непросто. «Минэкономразвития сделало попытку кодифицировать разные функции государственного контроля, разбросанные по отраслевому законодательству, написать общий закон, касающийся этого контроля, его организации, полномочий органов контроля, форм контроля, методов и так далее», – поясняет Мулюкин.

Однако, по мнению Алехнович, законопроект «на самом деле фиксирует ту картину, которая есть сейчас: кадастрируют и реестрируют все существующие проверки». «Туда завели все контрольно-надзорные органы, – говорит она. – В законопроекте смешиваются очень жесткие контролеры, как ФАС, например, и налоговая инспекция с более безобидными видами. И так как в рамках проверок перечислены все полномочия – мы называем это «меню», – получается, что в целом ситуация ухудшается, поскольку ты будешь виноват в любом случае». Прежде чем приступать к написанию закона, необходимо сначала провести тщательный аудит всех проверок и, сопоставив с международной практикой, снизить их число минимум в два раза, считает она. «Мы конкурируем с другими экономиками. И если мы переплачиваем, то мы проигрываем, – говорит Алехнович. – Комбикорм, например, легче купить и завезти в страну, чем его производить здесь, когда над каждой партией будет сидеть Россельхознадзор и что-то там исследовать. А завозной комбикорм вообще не контролируют. Но мы же стимулируем собственное производство, и, пожалуйста, давайте с этим разберемся».

Вторым шагом предлагается снизить штрафы для малых и средних предприятий, ввести обязательность предупреждения прежде наказания. Это, кстати, стало темой еще одного поручения президента, которое он дал в январе по мотивам своей встречи с предпринимателями на форуме «Опоры России». «В поручении президента говорится о необходимости внедрения концепции о том, что проверка должна заканчиваться предупреждением, а не штрафом, а также о том, чтобы проверки не проводились по де-факто анонимным жалобам. Плюс речь шла и о диверсификации размеров штрафов для малого бизнеса», – рассказал Калинин. «Основным KPI (показатель достижения определенной цели. – «Профиль») должно быть – не допустить штрафа, не допустить нарушения, – добавляет эксперт. – А у чиновников основной KPI – количество выявленных нарушений в одну проверку».

Нареканий к новому КоАП у предпринимательского сообщества много. «Это и безумные, в 40 млн рублей, размеры штрафов за нарушения по штрих-кодам, например, – говорит Калинин. – Причем не важно для кого – это может быть и маленький производитель, и производитель, к примеру, водки, который это сознательно иногда делает». Алехнович назвала проект административного кодекса катастрофой. «Это цементирование текущей ситуации с добавлением ряда ухудшений, – поясняет она. – Допустим, видеосъемку и аудиозапись на проверках можно будет вести только с разрешения контролера. А мало ли, оштрафовал вас недобросовестно какой-то инспектор, как это доказать?» Кроме того, законопроект увеличивает сроки давности преследования по административным делам до 6 месяцев, сейчас этот срок составляет 2 месяца. «Кроме того, контролеру дается право самому трактовать «гипотетический ущерб», – продолжает эксперт. – То есть, не наведя порядок в контроле и надзоре, в КоАП вписывают, что инспектор вправе сам такое констатировать». И если сейчас разбирательства предприятий с надзорными органами происходят в арбитражных судах, то новый проект переносит их в суды общей юрисдикции, что, по мнению экспертов, ухудшит качество правосудия. «Наш общий вывод: кодекс однозначно репрессивный – действуют ровно наоборот, вопреки поручениям президента», – заключила Алехнович.

Главное – не спешить с принятием КоАП, считают эксперты. Сейчас задача экспертного совета при правительстве – «объединить процессы совершенствования КоАП и государственного контроля и надзора так, чтобы одно другое не торпедировало», считает Мулюкин. «Чтобы все позитивные новеллы, которые мы пытаемся реализовать в законе о госконтроле, не были сведены на нет жесткостью и однозначностью санкций новой редакции КоАП», – поясняет он. С этим согласна и Алехнович. «С администрацией президента у нас есть понимание и поддержка с их стороны, – говорит она. – Но проблема настолько застаревшая, что система работает против этого».